适当集中 扩大规模 优化布局 提高效益 |
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2005-11-11 论文中国
牧区教育，尤其是寄宿制中小学教育，是青海教育的一个难点，目前需要研究解决的问题很多，其中最突出的是学校的布局、规模及效益问题。发展牧区教育，一方面要千万百计开辟投资渠道，扩大投资总量；另一方面要努力提高投资的经济效益和社会效益。而适当集中，扩大规模，走内涵发展的路子，则是提高投资效益的最佳途径。
一、布点多，规模小，效益低，质量差，是当前牧区教育存在的主要问题
建国后，特别是党的十一届三中全会以来，在各级党政领导的重视、支持下，青海牧区教育从无到有，由少到多，较快地发展起来。截止目前，全省牧区共有民族完全中学１７所，民族高级中学４所，民族初级中学２５所，民族寄宿制小学３００所（其中县办２１所，乡办１９６所，村办８３所），初步形成了“州有完中、县有初中、乡有寄孝村有初斜的教育网络，这与解放前广大牧区基本上无学校教育的状况相比，可以说有了巨大的历史性进步。
但是，也要看到，青海牧区地处高寒，地旷人稀，交通不便，信息闭塞，加之畜牧业又有着流动放牧、牧民居住高度分散的特点，这就给办教育带来了很大困难。尤其是牧业实行“牧畜折价归户、私有私养、草场划片包干”的责任制后，牧业高度分散的特点更加突出，牧户劳力不足的问题更加严重。由于受上述条件和环境的影响，牧民子弟入学率低，流失现象严重，致使寄宿制学校在校学生愈来愈少。据调查，在全省２７９所乡、村办的寄宿制小学中，一般在校生都在４０至５０名之间，有的只有２０多名，出现了“一二年级满堂坐，三四年级空位多，五六年级没几个”的局面。大部分学生读完一二年级或二三年级就回家放牧去了，真正读完小学的极少，民族中学的情况也大致如此。全省牧区４４所民族中学，规模一般都在２００人左右，小的不足１００人。有的教学班只有一、二十个学生，个别的仅有几个学生。
学校规模小，在校学生少，但所需经费却相当高。寄宿制学校是现阶段解决牧民居住高度分散情况下学生远距离上学问题的主要途径和手段。这种形式除了具备一般办学条件外，还要修建学生宿舍、伙房、餐厅、库房，配备炊事员、管理员、保育员、放牧员、挤奶员、卫生员等，还要解决学生的生活补贴，其用于每个学生的费用相当于东部农业区的３至４倍。据１９９１年全国人大义务教育执法检查组调查测算，像果洛这样的地区，培养一名寄小毕业生的费用相当于北京、上海培养一名硕士研究生的费用。这对于经济基础十分薄弱、财政基本依靠国家补贴过日子的牧区来说，是难以承受的。目前，地方财政的低收入与寄宿制学校高费用之间的矛盾表现得十分突出，如果这个矛盾不解决，牧区教育就很难从困境中摆脱出来。
同时，学校规模小，在校学生少，也给教育自身发展带来了困难。（１）“粥少僧多”。有限的资金不能集中使用，办学条件普遍较差。长期以来，尽管青海对牧区教育一直实行重点投资和扶持政策，但在经费的使用上也存在一些问题，如“广种薄收”、“撒胡椒面”现象严重等。看起来学校办了不少，但实际办学条件都很差，造成“你也上不去，我也下不来，谁也吃不饱，谁也饿不死”的局面。据调查，目前我省牧区９０％以上的中小学未达到国家规定的基本办学条件和标准，相当一部分学校至今还未解决“一无两有”问题。（２）“麻雀虽小，五脏俱全”。学校规模虽小，但一些基本设施如教室、操尝办公用房等并不因规模小而减少。在校学生少，但占用教师、工勤人员却多。有的寄宿制学校三、四十个学生，教师七、八个；有的不足２０名学生，却有八、九个教师；甚至有的学校出现了工勤人员与学生人数一样多的不正常现象。结果，钱花了，力费了，但毕业生很少，办学的实际效益不高。（３）管理水平差，教育质量低。学校规模小，不仅造成了人财物力的巨大浪费，同时也给学校管理带来了困难。从现有学校看，办得好的和比较好的只占少数，多数学校管理上不去，教育质量差。有的乡寄校办了几十年，却没有培养出一名合格的小学毕业生。因此，学校规模小，从教育投资上考虑很不经济，而且还为教育质量的提高造成困难。那么，怎样才能改变乡办寄校投资高、效益低的被动局面呢？一个行之有效的办法，就是实行集中办学。
二、适当集中，扩大规模，走内涵发展的路子
集中办学的最大优点是便于加强领导，可以实现人力、物力、财力的相对集中，有利于改善办学条件，也可以从现有教师中挑选业务能力强、工作认真负责的同志从事教学工作。此外，还可安排足够的人力加强学校管理和后勤服务工作，从而达到提高教学质量、多出人才、出好人才的目的。为此，八十年代以来，青海部分牧业县开始走出一条联合集中、内部挖潜、省钱省力、效果好的办学路子。如海西州乌兰县针对乡乡办寄校规模孝学生少、条件差、管理难、师资浪费严重、投资效益低等弊端，１９９２年果断决定将赛什克、铜普和巴音三个牧业乡寄校１２４名蒙古族学生集中到县城联办，从而拉开了集中办学的帷幕。集中后的民族联合小学在县城新建教室１５间、学生宿舍１５间、教职工宿舍２０间、学生餐厅４间，配置餐桌１０套、高低床４０套，配齐了崭新的课桌凳和教师办公桌椅。随着人力、物力、财力的相对集中，潜力得到挖掘，效益日益提高，截止１９９５年底，牧民子女入学率、巩固率和合格率已分别达到８８％、９８、６％和９５、７％，较１９９２年提高了２５、７８、６和１０、７个百分点，成为全省牧区寄宿小学的样板学校。果洛州玛多县考虑到花石峡地区黑河、清水、花石峡三乡政府所在地在一起。所属寄校相距很近，３所寄校与１所地区小学规模都很小，总共才有１４４名学生的特殊情况，适时地提出了四校集中起来办成一所寄宿与走读、民族班与普通班并存的民族中心小学，同样得到了当地干部和群众的好评。合并后的民族中心小学，在学校管理、教学质量、资金使用、办学条件等方面较过去都有较大的改善和提高，牧民子女人学率也由过去的１９％上升到３４％，提高了１５个百分点，走工了“以规模求效益、以质量求发展”的道路。
可见，根据牧区不同经济条件、人口多寡和教育发展状况，采取联合、集中等多种形式办寄小，可以说是青海省各地党政部门、干部群众和教育工作者积极探索发展牧区教育途径的成功经验，是一种应当给予极大关注的创新。同时，乌兰等地的办学实践还总结出，牧区办学布点不宜以其服务半径作为唯一根据，也不宜完全按照行政区域划分，而主要应考虑牧区人口分布特点及其区域间流动规律，可采取跨乡（村）入学、数乡（村）联合办学、县（乡）办高孝乡（衬）办初小等灵活形式，怎么有利就怎么办。目前，青海牧区寄校凡是走了这条路子的，效果都比较好。否则，不要说发展，就连维持现状都很困难。所以，适当集中，扩大规模，走内涵发展的路子，是新时期牧区教育改革和发展的必然抉择。认真总结并及时推广上述经验，对于加强牧区教育的改革与发展，努力实现“两基”、“两全”的目标，必将起到积极的推动作用。
另外，考虑到牧区、特别是青南地区的纯牧业县人口少、经济发展水平低、中学布点多、规模孝办学条件差的实际，各县民族中学与普通中学也可相应合并。不要说在国家还不富裕的情况下，我们难以为人数不多的少数民族学生和汉族学生在同一县城办起两所，甚至三、四所中学，即使经济发展了，也要充分考虑各县实际，严格按教育规律办事。这样，才能扩大校舍、师资和教学设备、场地的利用率，有效地提高有限资金的使用效益。同时，国家也可重点投资，尽快改善办学条件。
三、关于实施集中办学的意见
为了缩小东西部差距，国家已确定“九五”期间投资重点逐步向中西部地区转移，这不仅为青海的振兴和发展提供了不可多得的历史机遇，同时也对教育和人才素质方面提出了严重的挑战。对于我省牧区教育来说，就是充分利用这一机遇，端正发展方向，理顺发展思路，搞好软件工程的配套建设，而集中办学就属发展牧区教育的软件工程。它的目标是：通过适当集中，内部挖潜，调整控制学校数量，适度扩大办学规模，最大限度地发挥人力、物力、财力的利用率，尽快提高办学效益、教育质量和办学水平，为西部的开发，为青海的振兴，做好人才培养工作。为此，现就实施集中办学提出以下意见：
１．要明确集中办学的指导思想。
到本世纪末“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”，“全面贯彻教育方针、全面提高教育质量”，是党中央、国务院向全国提出的要求，也是我拾九五”期间教育工作的重点。因此，联合集中办学，必须有利于牧区实施初等义务教育，必须有利于全面贯彻教育方针，全面提高教育质量；有利于解决办学经费不足，充分挖掘现有学校人、财、物潜力，提高办学效益。通过适当集中，局部调整学校数量，使全省牧区寄宿中小学规模适度、布点合理、层次协调、结构优化，为提高教育教学质量，提高教育投资的整体效益奠定基础。
２．要坚持因地制宜的原则。
青海牧区的办学条件和办学情况差别很大，州、县和乡镇之间差别大，小块农业区和纯牧业区之间差别也很大。这里所说的集中办学，主要指地处边远、经济落后、人口不多、办学难度大的纯牧区，尤其是青南地区。但是，即便在这些地区，由于经济、文化背景不同，情况也各不相同。如有的地区尽管属纯牧区，但学校布局比较合理，规模效益也比较好，这样的学校可不作调整；又如一些学校尽管不在纯牧区，但规模孝效益低、质量差的问题非常突出，这样的学校就应在调整范围之内。因此，集中办学必须从实际出发，因地、因校而宜，不能整齐划一，更不能搞一个模式和一刀切，要力戒绝对化和理想化。
３、要科学地量化寄宿制中小学的标准。
上面所说的“适当集中”，到底以集中到什么程度为好呢？也就是说牧区一所小学或中学的规模以多大为宜呢？经过调查研究，我们认为牧区中小学适度的规模一般为：州民族完全中学在校学生达到３００人左右；县民族初级中学达到４００人左右；县民族中学寄宿制小学达到２００人左右（有部分走读生的原则不少于２５０人）；乡民族寄宿制完小至少达到１２０人。当然，这只是一些原则要求，如果具体到某一地区，还要根据实际情况而定。如海西州天峻县将有限的资金、人力统一安排，集中使用，在县城办起了一所近６００人规模的中心寄宿制小学，解决了全县５０％牧民子女的入学问题。像这种特殊情况，就不能完全按上述标准要求，而只能根据当地实际情况，区别对待。总之，布局合理、规模适度，就可以减少资源的占用和消耗，降低人才培养成本，提高教育资源利用率。规模经济原理告诉我们，当学校配备了师资和具备了一定的办学条件，学校就必须招收一定数量的学生，达到一定的规模。这样，才能实现较好的办学效益。
４、实施集中办学的具体细则。
（１）凡纯牧业区，尤其是青南地区１至３万人口的小县，办两所或两所以上中学（即一所民族中学，一所普通中学或一所藏文中学），目前未达到一定规模的，可合办为１所学校，实行一套班子、一套设备、统一领导、分类管理的办法。为了充分尊重当地少数民族干部和群众的意愿，合并后的学校性质不变，仍挂民族中学牌子（内设普通班）。
（２）已设高中班，但不具备办学条件、达不到一定规模的县办民族中学，原则上将高中班集中到州民族高中，县上集中力量办好初中。
（３）“九五”期间纯牧业区，尤其是青南地区，要积极创造条件，在县城或交通便利的地区办一所规模大、效益高、质量好的县民族中心寄宿制小学，把各乡四年级以上的学生全部集中到中心完校乡寄校集中力量办好初小，即一、二、三年级，并在此基础上，不断扩大规模，提高办学效益。目前，有些地区已经这样办了的，应该是办一所，巩固一所，扩大一所，提高一所。在抓质量、讲实效、出人才上下功夫，在办好现有学校的基础上求发展。总之，在牧区寄宿制中小学的布点上，既要考虑教育发展的需要，又要考虑人口分布、经济发展水平和办学条件等方面的实际，坚持实事求是与量力而行的原则，妥善处理好需要与可能、速度与效益、数量与质量、普及与提高的关系，在深入调查、反复论证的基础上，设计最合理、最有效，并与当地经济发展水平相协调的最佳布局方案，使牧区教育的发展真正建立在科学的基础上。
联合集中办学，是当前我省牧区教育改革的一项重要措施，也是一项群众性、政策性很强的工作。在调整的过程中，肯定会遇到一些阻力。但我们必须认识到：一个地区对教育的投资毕竟要受经济发展水平的制约。青海地广人少，经济落后，财政困难，尤其是牧区长期靠国家补助，寄校生人均费用又高得惊人。在这种情况下，我们是相对集中人、财、物力，把有限的教育经费用在刀刃上，重点办好一批学校好呢？还是平均使用力量，到处“撒胡椒面”，遍地开花而不结果好呢？显然我们应当选择前者。因为这既符合牧区当前的实际情况，也符合教育自身的发展规律，有利于早出人才、多出人才、出好人才，真正发挥教育的作用。
集中后的民族完全中学、民族初级中学和民族寄宿制中心小学及完小，理所当然应当成为当地教育发展的重点，盛州、县应在人力、物力、财力等方面予以大力扶持，使这部分学校尽快办出特点，办出成效。尤其在加强学校管理，注重教育质量，提高办学效益等方面要出经验、出路子，真正为牧区教育的改革与发展起到以点带面的作用。集中办好一批学校，并不意味着对其他学校可以撒手不管。实践证明，全面普及牧区义务教育，单靠寄宿制这一种办学形式是很难完成的。这就要在办好上述学校的同时，有计划、有步骤地搞好一批包括帐房小学、牧读小学、集中教学点以及公民个人办学在内的多种形式办学，把集中与分散有机结合起来，调动社会各方面的积极性，提高学龄儿童人学率，加快牧区普及初等义务教育步伐。只有这样，才能避免教育经费上的损失和浪费，最终走出一条适合牧区和牧民特点的办学路子，为青海乃至整个藏区教育的发展做出积极的贡献。
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